《中国经济周刊》 记者 张燕丨北京报道
非银行支付机构领域迎来了一份重磅监管文件！
11月24日召开的国务院常务会议审议通过了《非银行支付机构监督管理条例》（下称《条例》）。会议指出，要以实施《条例》为契机，强化全链条、全周期监管，严把支付机构准入关，防范业务异化、资金挪用、数据泄露等风险，严防利用支付平台从事非法集资、电信网络诈骗等违法犯罪活动，促进行业良性竞争和规范健康发展。
招行首席研究员董希淼向《中国经济周刊》记者表示，作为非银行支付机构监管的第一部行政法规，《条例》将有助于加强和提升对非银行支付机构的监管，推动非银行支付市场规范经营、防范风险，实现健康稳健发展。
严把支付机构准入关
此时，距离《非银行支付机构条例（征求意见稿）》 （下称《征求意见稿》）发布，已经过去了近三年。
2021年1月20日，央行发布《征求意见稿》，在起草说明中，央行表示，近年来中国支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营。
今年9月，在第十二届中国支付清算论坛上，中国人民银行副行长张青松曾表示，经过数十年发展，我国形成了广泛覆盖、安全高效的支付清算体系。4000多家商业银行、187家非银行支付机构有效满足了经营主体和消费者的支付需求。我国个人银行账户拥有率已超过95%，高于中高收入经济体平均水平，移动支付普及率达到86%，居全球第一。
“但是一些问题也逐渐浮出水面，必须坚持问题导向，正确认识、理性对待、对症下药，共同促进行业健康持续发展。”张青松说。
国务院常务会议此时审议通过《条例》，促进行业良性竞争和规范健康发展恰逢其时。
相较于旧的《非金融机构支付服务管理办法》（下称“2号文”），2021年发布的《征求意见稿》不仅法律层级更高，监管内容也更全面。提高了准入门槛，强调穿透式监管，新增反垄断、风险事件报告等要求，并大幅提高了处罚标准。
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从《征求意见稿》看，《条例》将按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要，有效防止监管套利和监管空白。
此外，非银行支付机构的准入管理也更加严格。
汉坤律师事务所此前发布的报告指出，《征求意见稿》较为颠覆性地将支付机构纳入“先证后照”的准入监管体系；新设支付机构将经历筹建和开业两个阶段，方能正式运营。注册资本方面，《征求意见稿》将注册资本门槛从原来支付机构从事全国性业务1亿元、区域业务3000万元，统一提高到实缴资本1亿元，且不再区分全国性和区域性。
值得一提的是，与“2号文”不同，《征求意见稿》对非银行支付机构投资人的监管范围不再限于直接持股关系，而穿透至实际控制关系，并明确实际控制人是指通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配非银行支付机构行为的人。
另一个重要变化是，《征求意见稿》将反不正当竞争、反垄断纳入支付机构的管理。张青松在上述论坛发言中亦指出，从行业结构来看，头部机构利用市场优势地位形成从业壁垒的情况依旧存在，中小机构生存空间受到压制。
具体来说，《征求意见稿》第五十六条提出，对于市场支配地位情形认定，如果有下列情形之一的，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构进行审查：一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。
在业内看来，若按照前些年头部机构公布的交易规模和交易笔数来看，很可能会触发预警上限。当然，最后要以实际通过的《条例》为准，同时具体的认定标准还有待央行出台细则。
支付领域乱象不断，《条例》出台有助加强风险防范和处置
中国支付清算协会发布的《2023中国支付清算行业社会责任报告》显示，2022 年，全国非银行支付机构共完成支付业务（含网络支付、银行卡收单、预付卡交易）11278.19亿笔 ，金额 364.21万亿元。
“在业务快速发展过程中，非银行支付也暴露出一些问题。比如，部分机构‘无照驾驶’，违规经营、泄露用户信息、挪用备付金、参与洗钱等风险事件也时有发生。这些违法违规行为，扰乱金融秩序，侵害了金融消费者合法权益。” 董希淼说。
据《中国经济周刊》记者梳理，近年来多起非法吸收公众存款、“套路贷”、“洗钱”案件背后，都存在非银行支付机构的身影。
2022年，一则非法吸收公众存款案件的刑事一审判决书被公布。判决书显示，被告人韩某在担任中联金服互联网信息服务（大连）有限公司海城金服分公司负责人期间，在不具备原银监会颁发的金融许可证、无吸收存款资质的情况下，以口口相传、印发宣传单、召开答谢会等方式，吸引社会公众参与投资。经审计，共计吸收投资9285.03万元。其中，上海富友支付服务股份有限公司、通联支付网络服务股份有限公司与未取得吸收存款、支付利息相关金融业务许可的非吸公司合作，为其提供网络支付服务。
同年，宜昌市公安局官方微信公众号“平安宜昌”通报，2019年以来，张某某、白某某、尹某某等人高薪聘请第三方支付公司技术人员为其搭建“沐融”“helloepay”“迈虎”等第四方支付平台供境外人员操纵，为跨境赌博等违法犯罪活动提供资金通道。在此期间，持牌机构广东汇卡第三方支付公司副总裁刘某某向控制“沐融”第四方支付平台的张某某提供3687个商户号，与“helloepay”和尹某某控制的“迈虎”第四方支付平台对接，帮助境外违法人员收付非法资金43.14亿元。
2019年，兰州警方抓捕一特大“套路贷”犯罪集团，抓获嫌疑人253人。在暴力催收手段的逼迫下，39万人沦为“套路贷”的受害人，其中89人因逼债催收自杀身亡。经认定，该犯罪组织非法放贷累计金额达62.73亿元，获利28亿余元，所有的这些非法所得，都通过第三方平台易宝支付进行财务结算。
随着监管日渐趋严，有关非银行支付机构的处罚力度也在逐渐增大。《中国经济周刊》记者根据监管披露的信息统计，截至目前，今年内非银行支付领域已有近30张罚单出炉，总计罚没金额近62亿元。与上年同期相比，罚单数量明显减少，但被罚金额大幅提升。其中机构与相关责任人被双罚的情形较多，违法违规事由则主要集中在违反支付结算管理相关规定及未按规定落实特约商户实名制管理等方面。
《条例》 的出台将有助于加强监管，为打击支付领域的乱象，严防利用支付平台从事违法犯罪活动提供有力支持。
非银支付行业加速洗牌，未来或有更多牌照申请注销
随着行业发展进入平缓期，以及监管要求的不断趋严、趋细，支付行业的“整合”与“离场”正在加速。据《中国经济周刊》记者不完全统计，从央行披露的信息看，截至11月25日，今年以来有15张支付牌照被注销，目前存量支付牌照为186张，累计被注销支付牌照机构已达85家。
上月底，中国支付清算协会发布的《中国支付产业年报2023》同样显示,截至2022年年底,我国从事支付清算结算服务的各类持牌机构4775家，主要包括银行业金融机构、支付机构、基础设施运营机构等。此外，还有数量众多的外包服务机构、金融科技公司、硬件设备提供商和检测认证机构等上下游非持牌机构。其中，支付机构法人201家，较上一年减少23家。
业内人士预测，随着《条例》出台，非银行支付机构会迎来新一轮优化升级，未来不排除有较多支付机构或被动或主动地退出市场。
“去年行业内注销的机构明显要多一些，达到了23家，主要以预付卡类业务机构为主，牌照类型单一、业务下滑导致盈利不达预期是主要原因。今年注销牌照的机构中，有一些是因为合规性因素未能及时获得牌照续展，其中也有些是因为考虑到新规的出台，不得不对旗下支付牌照进行整合。”上述业内人士说。
此前发布的《征求意见稿》第十一条规定，非银行支付机构的主要股东、控股股东和实际控制人应当符合同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权；同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。
如该条规定获通过，在《条例》颁布之后，持有两个及以上支付牌照的企业或会受到影响。
今年9月，银联商务旗下的一家支付机构“宁波银联商务有限公司”出现在了央行官网更新的已注销许可支付机构名单中，理由为“主动申请注销”。业内人士猜测，该牌照的主动注销应与银联商务此前挂牌转让多家支付机构股权的原因一样：为了响应将要颁布的《条例》。
公开资料显示，此前，银联商务旗下共有10家持股比例在10%以上的支付机构。近两年时间里，银联商务动作频频以整合旗下牌照。其中，广州银联网络支付有限公司、北京数字王府井科技有限公司、上海银联电子支付服务有限公司、深圳市深银联易办事金融服务有限公司、北京银联商务有限公司等多家支付机构均先后被公开挂牌，截至目前，多数转让仍未有下文。
曾几何时，支付牌照曾是各家金融机构争相注册的“香饽饽”，如今却成了无法脱手的“烫手山芋”。今年8月，易极付99%股权拍卖结束，起拍价为3957.95万元，因无人报名出价，股权二度流拍。去年11月，中联信支付100%股权在第二次拍卖时再次出现流拍，连续两次拍卖都没有买家出价。与此同时，支付牌照价格相比之前也大幅缩水。
“目前支付行业的整体合规程度有所提升，未来支付牌照缩量或成为一种趋势。” 易观分析金融行业高级咨询顾问苏筱芮指出，支付牌照市场为存量市场，梳理支付牌照背后的股东并开展整合措施，既有助于降低支付清算成本、强化支付风险防控能力、提升支付服务质量，也有利于实施穿透式监管，使监管的靶向性得到提升，从而为防范金融风险、促进支付行业可持续发展筑牢根基。
（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第22期）
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