中国商报（记者 杨宏生）11月8日，国务院办公厅转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称指导意见）的通知。
指导意见明确，优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。
专家表示，优先选择民营企业参与政府和社会资本合作新机制，是促进市场化改革、激发民营企业活力的重要举措。
江苏省张家港市现代农业科技示范园PPP项目智慧农业玻璃温室内，工人在日常管护种植的蔬菜。（图片由CNSPHOTO提供）
优先选择民企参与
“政府和社会资本合作（PPP）实施近10年来，在一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。”为了进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，指导意见就规范实施PPP新机制（以下简称新机制）提出四个方面18条具体意见。
根据指导意见，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的PPP项目，“均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。”
IPG中国区首席经济学家柏文喜对中国商报记者表示，新机制的推出有助于打破政府垄断、促进市场竞争，为民营企业提供更多发展机遇。
指导意见明确，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
此外，指导意见还制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，该清单将进行动态调整。指导意见明确，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。
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同时，指导意见根据项目市场化程度和公共属性的强弱，制定了不同的民营企业参与要求。中国信息协会常务理事、国研新经济研究院创始院长朱克力认为，这体现了分类施策、因地制宜的原则，有助于在项目实施中更好地平衡公共利益和市场效益。
根据《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，应由民营企业独资或控股的项目包括垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目、园区基础设施项目、公共停车场项目、物流枢纽和物流园区项目、农业废弃物资源化利用项目、旅游农业和休闲农业基础设施项目、林业生态项目、体育项目、旅游公共服务项目；民营企业股权占比原则上不低于35%的项目包括污水处理项目、污水管网项目等13个具体项目；积极创造条件、支持民营企业参与的项目包括农村电网改造升级项目、具有发电功能的大中型水利项目等8个具体项目。
柏文喜认为，民营企业在经营管理、技术创新、成本控制等方面具有一定优势，参与政府和社会资本合作项目能够充分发挥其创新能力和竞争力。同时，通过优先选择民营企业参与，还能够推动资源配置的优化，提高投资效益和社会效益。
进入全新发展阶段
指导意见明确，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
中央财经大学证券期货研究所研究员、内蒙古银行研究发展部总经理杨海平对中国商报记者表示，根据此前抽查发现的PPP项目存在的问题，主管部门采取了暂停PPP项目入库的措施。此次出台的指导意见提出了聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，优先选择民营企业参与等重点要求；围绕规范推进建设实施，切实加强运营监管，提出了严格的要求；进一步厘清了管理责任分工，并明确了支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单。指导意见按照回归本源的原则对现存问题给出了解决措施，以新机制破解PPP项目存在的乱象，根除了PPP项目新增隐性债务的可能性，PPP项目将进入全新发展阶段。
朱克力认为，指导意见具有很强的针对性与现实意义，有助于进一步规范政府和社会资本合作，发挥民营企业的积极作用，推动经济高质量发展。同时，也需要在实践中不断总结经验，完善相关政策和机制，确保指导意见的顺利实施和取得实效。
“指导意见明确优先选择民营企业参与政府和社会资本合作项目，这是对市场主体平等对待的具体体现，也是推动经济发展的重要途径。”朱克力表示，民营企业通常更具创新活力和市场敏锐度，其广泛而深入的参与能够带动更多社会资本投入，促进项目的高效实施和运营。
朱克力进一步分析说，指导意见强调要坚持初衷、回归本源，意味着政府和社会资本合作应始终以提升公共服务水平、满足人民需求为出发点和落脚点。民营企业的参与能够更好地反映市场需求，促进资源的优化配置。对于少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，指导意见提出要积极创造条件、支持民营企业参与。这有助于打破行政垄断，进一步引入市场竞争机制，提高项目建设和运营效率。
“总的来说，优先选择民营企业参与政府和社会资本合作新机制是推动市场化改革、促进经济发展的重要举措，有助于激发民营企业活力、提高项目建设效率和质量。”柏文喜说，对于市场化程度较高、公共属性较弱的项目，在实施过程中仍需注意平衡经济利益和公共利益，并建立完善的监管机制，确保项目的可持续发展和公平竞争。
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